自治立法立案の技法私論~自治体法制執務雑感Ver.2

例規審査事務経験のある地方公務員のブログ。https://twitter.com/hotiak1

執行機関(11)

  イ 委任・補助執行

 長の事務を行政委員会に行わせること、及び行政委員会の事務を長に行わせることについては、地方自治法に次のとおり委任及び補助執行に関する規定がある。

第180条の2 普通地方公共団体の長は、その権限に属する事務の一部を、当該普通地方公共団体の委員会又は委員と協議して、普通地方公共団体の委員会、委員会の委員長、委員若しくはこれらの執行機関の事務を補助する職員若しくはこれらの執行機関の管理に属する機関の職員に委任し、又はこれらの執行機関の事務を補助する職員若しくはこれらの執行機関の管理に属する機関の職員をして補助執行させることができる。但し、政令で定める普通地方公共団体の委員会又は委員については、この限りでない。

第180条の7 普通地方公共団体の委員会又は委員は、その権限に属する事務の一部を、当該普通地方公共団体の長と協議して、普通地方公共団体の長の補助機関たる職員若しくはその管理に属する支庁若しくは地方事務所、支所若しくは出張所、第202条の4第2項に規定する地域自治区の事務所、第252条の19第1項に規定する指定都市の区の事務所若しくはその出張所、保健所その他の行政機関の長に委任し、若しくは普通地方公共団体の長の補助機関たる職員若しくはその管理に属する行政機関に属する職員をして補助執行させ、又は専門委員に委託して必要な事項を調査させることができる。ただし、政令で定める事務については、この限りではない。

 したがって、2022年5月2日付け記事「執行機関(9)」で取り上げた事例については、当該施設について、博物館の部分と公文書館の部分とを切り分けて、後者については条例上は長の権限とした上で、委任又は補助執行により教育委員会又は教育長等に事務を行わせることは可能であろう。

 ところで、委任や補助執行は、上記の規定からすると、長と議会との間ではできないことになる。その場合には、兼務という形でとることで対応することが可能となろう。なお、兼務に関する規定である地方自治法第180条の3は、長の職員が行政委員会の職員と兼務する場合しか規定していないが*1、それ以外の場合であっても兼務は可能であると解されている*2

 国の場合には、分担管理原則*3がとられ、兼務も制限されている*4。それに対し、自治体がなぜ委任・補助執行・兼務ができるようにしているかというと、小西敦ほか『地方自治の機構』(P306)には、次のように記載されている。

 執行機関が分立する中で、地方公共団体全体としての組織及び運営の効率化を図るためには、それぞれの執行機関の事務部局の重複、肥大化を避けることが重要である。

 このことを、地方には国ほど人材がいないから、人材の有効活用をするためであるといったようなことを書いていた文献もあったと思う。こうした考え方はともかくとして、これらの手法があることにより、例えば長の事務を他の執行機関に行わせることについて、それなりにもっともな理由を付けることができれば、どのような事務であっても可能なので、柔軟な対応ができる半面、執行機関を分けている意味があまりなくなっていることは事実であろう。

 ただ、これらの手法が上記のとおり自治体の組織及び運営の効率化といった観点から認められているということを意識するとともに、他の執行機関の事務を行う場合には、これらの手法による必要があるということを意識していることが必要だと思う。

 

<付記2022.5.14>

 2022年5月2日付け記事「執行機関(9)」で取り上げた事例は、首長の権限を教育委員会が所管する博物館で所掌することができるかというものであったが、博物館の所管を首長とすることについては、令和元年法律第26号(いわゆる第9次一括法)により、社会教育法(昭和 24 年法律第207 号)、図書館法(昭和 25 年法律第 118 号)、博物館法(昭和 26 年法律第 285 号)及び地方教育行政の組織及び運営に関する法律(昭和 31 年法律第 162 号)(以下「地教行法」という。)等の一部が改正され、博物館等の公立社会教育機関のうち条例で定めるもの(特定社会教育機関)については、首長が管理等をすることが可能とされた(博物館については、地教行法32条、博物館法第19条参照)。

*1:地方自治法第180条の3は、「普通地方公共団体の長は、当該普通地方公共団体の委員会又は委員と協議して、吏員その他の職員を、当該執行機関の事務を補助する職員若しくはこれらの執行機関の管理に属する機関の職員と兼ねさせ、若しくは当該執行機関の事務を補助する職員若しくはこれらの執行機関の管理に属する機関の職員に充て、又は当該執行機関の事務に従事させることができる。」としている。

*2:行実 昭和41.10.26参照

*3:国家行政組織法第5条第1項が「各省の長は、それぞれ各省大臣とし、内閣法 (昭和22年法律第5号)にいう主任の大臣として、それぞれ行政事務を分担管理する。」と規定している。

*4:国家公務員法第101条第1項は、「職員は、法律又は命令の定める場合を除いては、その勤務時間及び職務上の注意力のすべてをその職責遂行のために用い、政府がなすべき責を有する職務にのみ従事しなければならない。職員は、法律又は命令の定める場合を除いては、官職を兼ねてはならない。職員は、官職を兼ねる場合においても、それに対して給与を受けてはならない。」とし、兼務ができる場合は、人事院規則8−12(職員の任免)第21条第1項に定められている。

執行機関(10)

 (2) 執行機関間における法定の事務分掌の変更

 自治体が行う必要のある事務をどの執行機関で執行するかは、原則として法律の規定によって決することになるが、他の執行機関の事務とする方法も存する。

  ア 職務権限の特例

 特定の事務について、他の執行機関の事務とすることができる旨の規定を法律で設けることがある。

 次の「地方教育行政の組織及び運営に関する法律」第23条の規定は、教育委員会が所掌する一定の事務について、条例で首長が所掌する事務とすることを認める規定である。

 (職務権限の特例)

第23条 前2条の規定にかかわらず、地方公共団体は、前条各号に掲げるもののほか、条例の定めるところにより、当該地方公共団体の長が、次の各号に掲げる教育に関する事務のいずれか又は全てを管理し、及び執行することとすることができる。

 (1) 図書館、博物館、公民館その他の社会教育に関する教育機関のうち当該条例で定めるもの(以下「特定社会教育機関」という。)の設置、管理及び廃止に関すること(第21条第7号から第9号まで及び第12号に掲げる事務のうち、特定社会教育機関のみに係るものを含む。)。

 (2) スポーツに関すること(学校における体育に関することを除く。)。

 (3) 文化に関すること(次号に掲げるものを除く。)。

 (4) 文化財の保護に関すること。

2 地方公共団体の議会は、前項の条例の制定又は改廃の議決をする前に、当該地方公共団体教育委員会の意見を聴かなければならない。

 上記の規定に基づく条例は、上記の事務について首長の事務とする旨を定める条例とし、併せて地方自治法158条第1項後段の規定による条例において当該事務を特定の部署に分掌させることとするのが通常の考え方になると思われる。

執行機関(9)

5 事務分掌

 (1) 各執行機関における事務

  ア 原則

 自治体が処理する事務については、執行機関ごとに法定されている。ただし、首長が担任する事務について規定する地方自治法第149条の規定は例示規定となっており*1、他の執行機関が処理することができない事務は、首長が所掌することになる。

 なお、人事委員会が処理する事務については、地方公務員法第8条第1項に規定があるが、同項第12号は「前各号に掲げるものを除く外、法律又は条例に基きその権限に属せしめられた事務」と規定している。条例で人事委員会に権限付与できる規定となっているが、当然、人事機関として適切な事務に限られるものと解される*2

  イ 首長の事務か行政委員会の事務か迷う事例

 執行機関の権限は、原則として法定されているため、新たな事務が生じた場合、その事務をどの執行機関で執行するかは、法律の規定によって決することになる。しかし、実際には、疑問が生じることもある。

 私の所属する自治体には、歴史資料等を収集し、住民の利用に供すること等を目的とした施設があるが、これは、博物館法に基づく博物館という位置付けをしており、その管理等は教育委員会の所掌事務になっている。

 教育委員会の職務権限に関する規定は、次に掲げるとおりである。

   地方教育行政の組織及び運営に関する法律

 (教育委員会の職務権限)

第23条 教育委員会は、当該地方公共団体が処理する教育に関する事務で、次に掲げるものを管理し、及び執行する。

 (1) 教育委員会の所管に属する第30条に規定する学校その他の教育機関(以下「学校その他の教育機関」という。)の設置、管理及び廃止に関すること。

 (2) 学校その他の教育機関の用に供する財産(以下「教育財産」という。)の管理に関すること。

 (3) 教育委員会及び学校その他の教育機関の職員の任免その他の人事に関すること。

 (4) 学齢生徒及び学齢児童の就学並びに生徒、児童及び幼児の入学、転学及び退学に関すること。

 (5) 学校の組織編制、教育課程、学習指導、生徒指導及び職業指導に関すること。

 (6) 教科書その他の教材の取扱いに関すること。

 (7) 校舎その他の施設及び教具その他の設備の整備に関すること。

 (8) 校長、教員その他の教育関係職員の研修に関すること。

 (9) 校長、教員その他の教育関係職員並びに生徒、児童及び幼児の保健、安全、厚生及び福利に関すること。

 (10)学校その他の教育機関の環境衛生に関すること。

 (11)学校給食に関すること。

 (12)青少年教育、女性教育及び公民館の事業その他社会教育に関すること。

 (13)スポーツに関すること。

 (14)文化財の保護に関すること。

 (15)ユネスコ活動に関すること。

 (16)教育に関する法人に関すること。

 (17)教育に係る調査及び指定統計その他の統計に関すること。

 (18)所掌事務に係る広報及び所掌事務に係る教育行政に関する相談に関すること。

 (19)前各号に掲げるもののほか、当該地方公共団体の区域内における教育に関する事務に関すること。

 博物館法に基づく博物館であれば、同法第1条の規定*3からすると、第12号該当と考えるのであろうが、この施設に、公文書館法に基づく公文書館としての機能も持たせようとして当該施設の設置条例の改正案が教育委員会から持ち込まれたことがあった。もちろん、歴史資料の中には文書も含まれるため、公文書館としての機能も持たせること自体は合理的な考え方であると思うが、公文書館の設置・管理については、地教法上の教育委員会の権限と読むことには無理があり、地方自治法第149条第8号の規定*4をみると、公文書館の管理は、長の権限に属する事務と考えざるを得ず、教育委員会の権限であることを前提とした条例改正は、不適切であるとした。

 このように、一見すると類似する権限であっても、所管する執行機関が異なってしまうこともある。

*1:地方自治法第149条の柱書きは、「普通地方公共団体の長は、概ね左に掲げる事務を担任する。」と規定している。

*2:地方公務員法第8条第1項第12号のように条例で執行機関の事務を創設することができる規定は珍しいが、これは人事機関としては、人事委員会と公平委員会のほかに任命権者があることから(地方公務員法第6条)、任命権に係る事項についても人事委員会に権限を付与した方が適切なものもあることから、このような規定が置かれたのではないかと思われる。

*3:「この法律は、社会教育法(昭和24年法律第207号)の精神に基き、博物館の設置及び運営に関して必要な事項を定め、その健全な発達を図り、もつて国民の教育、学術及び文化の発展に寄与することを目的とする。」という規定である。

*4:地方自治法第149第8号は、証書及び公文書類を保管することを長の担任事務としている。

執行機関(8)

 (2) 首長部局以外の執行機関等

 首長部局以外の執行機関等で条例事項とされているものは、次のとおりである。

  1. 市町村の監査委員に事務局を置く場合の当該事務局(地方自治法第200条第2項)
  2. 警視庁及び道府県警察本部の内部組織(警察法第47条第4項)
  3. 地方公営企業管理者の権限に属する事務を処理させるための組織(地方公営企業法第14条)

 つまり、自治体の次のような組織については、条例で定めることになる。

  • 法律で必置とされていない組織(上記1、3)
  • 首長部局の直近下位の内部組織に相当する組織(上記2)

 ただし、競争試験等を行う公平委員会を置く自治体は、事務局を置くことができることとされているが(地方公務員法第12条第4項)、その場合の事務局の組織は当該公平委員会が定めることとされており(同条第10項において準用する同条第8項)、条例で定めることを要していないので、一貫していない面もある。

 (3) 条例事項以外の組織の規定形式

 地方自治法158条第1項は「普通地方公共団体の長は、その権限に属する事務を分掌させるため、必要な内部組織を設けることができる。この場合において、当該普通地方公共団体の長の直近下位の内部組織の設置及びその分掌する事務については、条例で定めるものとする。」と規定しており、条例事項以外の組織を設けることを当然に予定している*1

 条例事項以外の組織についてどのような形式の例規で定めるべきかについて、同条の規定は特段定めていないが、次の組織については、規則(委員会規則を含む。以下同じ。)で定めることとされている。

  • 会計管理者の権限に属する事務を処理させるための組織(地方自治法第171条第5項)
  • 教育委員会事務局の内部組織(地教行法第17条第2項)

 他の組織については規定形式は明記されていないが、上記のような規定があることからすると、法令においては、自治体の組織のうち一定のものは規則で定めることが適当であると考えていることになる。そして、自治体における基本的な活動の単位は「課」であることなどからすると、最低限「課」については規則で定めるべきであるだろう(2019年2月15日付け記事「自治体の規則(2)」参照)。

*1:警察組織についても、警察法施行令別表第1で条例で定める内部組織の基準を定めているが、その第四で、「第一及び第三の基準による部には、必要な分課を設けることができる。」と規定しており、この分課については、当然条例以外の形式で定めることが念頭に置かれていると考えられる。

執行機関(7)

    b 首長の権限に属する事務を会計部局が行うこととした場合に条例で定めることが必須なのか

 前回、首長の権限に属する事務を会計部局が行うこととした場合に条例で当該会計部局について定めている3県の条例の規定を見てみた。

 では、首長の権限に属する事務を会計部局が行うことする場合に当該会計部局について必ず条例で定めなければいけないのかと言われれば、個人的には必ずしもそこまで徹底する必要はないと思っている。

 会計部局は、地方自治法第170条第5項の規定により、あくまでも会計管理者の権限を処理するため置かれている組織であり、首長がその権限に属する事務を分掌させるために設けるものではないため、地方自治法第158条第1項の規定による条例で規定する必要はないのだと考えることができる。また、首長の直近下位は、会計管理者であって、会計部局ではないと考えることもできると思う。

   (イ) いわゆる「本部」

 災害対策基本法に基づく災害対策本部や新型インフルエンザ等対策特別措置法に基づく都道府県対策本部のように、特定の事象に対して庁内横断的に対応するため、首長をトップとして「本部」という名称を付した組織を置くことがある。

 これらの組織については、法定の場合は、組織に必要な事項については条例で定めることとされるのが通例である*1。しかし、自治体独自のものを置く場合には要綱等によるものも多いのではないかと思う。

 首長をトップとする以上、この種の組織はその直近下位の内部組織であることは疑いようがないと思われる。条例で設置していないものは、会議と同様の性格のものだという整理をすることになるのだろう。

*1:災害対策本部については災害対策基本法第23条第8項・第23条の2第8項、新型インフルエンザ等対策特別措置法に基づく都道府県対策本部については同法第26条

執行機関(6)

  イ 直近下位の内部組織に当たるか疑義がある組織

   (ア) 会計部局

    a 会計部局を規定する条例の事例

 会計に関する組織は、会計管理者の権限に属する事務を処理するため、規則で定めることとされている*1。そして、会計管理者が会計事務を処理することについては法定されているため*2、通常は、会計部局を条例で定める必要はないことになる。

 しかし、会計管理者は首長の補助機関とされており、首長の事務の他の執行機関への委任等が認められていることなどから、首長の権限に属する事務を会計管理者が行うことすることは可能だろう。そうすると、首長の事務を会計部局で行うこととした場合には、当該会計部局は直近下位の内部組織に当たり、条例で規定する必要があるのではないかとも考えられる。

 都道府県レベルで見ると、次のとおり鳥取県岡山県及び広島県の3県で会計部局を条例に規定している*3

   鳥取県行政組織条例

  (趣旨)

第1条 この条例は、他の条例に定めるもののほか、知事の権限に属する事務を分掌させるために設ける内部組織及び会計管理者の権限に属する事務を処理させるために設ける組織について必要な事項を定めるものとする。

  (設置)

第2条 地方自治法(昭和22年法律第67号)第158条第1項の規定に基づき、知事の権限に属する事務を分掌させるため、同項後段に規定する知事の直近下位の内部組織として、次の部局を置く。

 (略)

  (部局以外の組織及び分掌事務)

第15条 第2条の規定にかかわらず、会計事務に関する事項及び建設事業の評価に関する事項を分掌させるため、会計管理局を部局の外に置く。

2 会計管理局に長を置き、会計管理者とする。

3 会計管理者は、会計管理局の所掌事務をつかさどるとともに、知事を補佐し、県行政の重要政策の企画及び立案を行う。

4 会計管理者は、前項の事務を遂行するため、県行政全般にわたる総合的視野に立ち、部局長と相互に協力してその任に当たるものとする。

 

   岡山県部等設置条例

  (設置)

第1条 知事は、その権限に属する事務を分掌させるため、内部組織として、知事直轄の組織(危機管理及び消防に関する事項を分掌する組織)並びに次の部及び局を置く。

 総合政策局

 (中略)

 出納局

 (分掌)

第2条 部及び局の分掌事務は、次に掲げるとおりとする。

 (1)~(8) (略)

 (9) 出納局

  (一) 会計の監督に関する事項

  (二) 内部管理事務の効率化に関する事項

 

   広島県局設置条例

 (目的)

第1条 この条例は、地方自治法(昭和22年法律第67号)第158条第1項の規定に基づき、局の設置に関し必要な事項を定めることを目的とする。

 (局の設置)

第2条 知事の権限に属する事務を分掌させるため、次の局を置く。

  (略)

 (分掌事務)

第3条 局の分掌事務は、次のとおりとする。

  (略)

 (局以外の組織及び分掌事務)

第4条 前2条の規定にかかわらず、会計及び用度に関する事務を分掌させるため会計管理部を、危機管理及び消防に関する事務を分掌させるため危機管理監を、局の外に置く。

 3県の条例の規定を比較してみると、会計部局の分掌事務についてその固有の事務である会計事務を条例上明記するかどうかに違いがあり、鳥取県広島県が明記しているのに対し、岡山県は明記していない。

 また、会計部局の長を会計管理者としているかどうかについて、鳥取県広島県は会計管理者としているのに対し*4岡山県は出納局長を置くこととしている*5

*1:地方自治法第170条第5項

*2:地方自治法第170条第1項・第2項

*3:なお、京都府は、会計に関する事務は直近下位の内部組織である「知事直轄組織」で処理することとし(京都府組織規程第11条の2第1項)、当該事務については「知事直轄組織」に置かれる会計管理者が掌理することとしているが(京都府組織規程第12条)、条例(京都府部制設置条例)では知事直轄組織の所掌事務は「広報、広聴、国際化及び職員に関する事項」としており、会計に関する事項については条例で規定していない。

*4:広島県は、広島県行政組織規則第16条第2項が「会計管理部は、会計管理者の権限に属する事務を処理するほか、広島県局設置条例に基づき、知事の権限に属する会計及び用度に関する事務を分掌する。」としている。

*5:もちろん、会計管理者が兼務することもあり得ると思う。